Vânzarea pachetului de control și dreptul de preempțiune. Ipoteza art. 42 alin. (2) din Legea 17/2014 - HotNews.ro

Pentru ușurința înțelegerii argumentelor de ordin teleologic, prezentăm și succesiunea modificărilor[7] (evidențiate prin subliniere) aduse art. 16 alin. (1):

4. Legiuitorul a eliminat expres art. 42 din sfera de aplicare a art. 16 alin. (1)

Art. 16 alin. (1) sancționează doar încălcarea art. 4 și art. 41

Admitem că, în forma art. 16 alin. (1) astfel cum a fost modificat prin Legea 175, deși dificil de imaginat din punct de vedere practic, prin referirea la „art. 4-42”, ar fi putut fi admisă, cu oarecare rețineri practice, ipoteza necesității aplicării procedurii preempțiunii în cazul vânzării pachetului de control.

Cu toate acestea, prin modificările aduse aceluiași art. 16 prin OUG 104, care „vizează clarificarea și simplificarea procedurii prevăzută de Legea 17”[8], legiuitorul a eliminat expres art. 42 din sfera de aplicare a art. 16 alin. (1), prin aceea că textul de lege nu mai face referire la „art. 4-42”, ci la „art. 4 și art. 41”.

În măsura în care legiuitorul a ales să se aplece asupra art. 16 alin. (1) și a ales expres modificarea sa în sensul excluderii art. 42 din sfera sa de aplicare, se înțelege că, pentru eliminarea „riscurilor promovării a numeroase acțiuni în justiție pentru pronunțarea unor hotărâri pentru soluționarea aspectelor divergente, cauzate de imposibilitatea exercitării, de către proprietarii terenurilor agricole situate în extravilan, a drepturilor de dispoziție asupra bunurilor imobile deținute și a impedimentelor identificate în circuitul civil, raportat la imposibilitatea obiectivă de încheiere a actelor translative de proprietate”[9], a ales măsura legislativă a nesancționării cu nulitatea absolută vânzării pachetului de control al persoanelor juridice care au în proprietate terenuri agricole situate în extravilan pentru neefectuarea unei proceduri de preempțiune.

Alegerea legiuitorului nu este întâmplătoare

Mai mult decât atât, convergând către aceeași soluție, în situațiile în care legiuitorul a dorit sancționarea expresă a nerespectării exigențelor art. 42, a păstrat trimiterea la aceasta. Astfel, exempli gratia, art. 14 lit. d) din Legea 17 încă mai prevede că „[c]onstituie contravenții […] nerespectarea dreptului de preempțiune în condițiile prevăzute la art. 4 și a condițiilor prevăzute la art. 41 și 42”.

Din interpretarea textului de lege din art. 14 lit. d) se înțelege că:

1. Acolo unde legiuitorul consideră oportună excluderea sancționării unei situații, o va face prin modificări exprese (e.g. excluderea trimiterii către art. 42 din cadrul art. 16 alin. (1)). În caz contrar, sancțiunea va fi menținută (e.g. art. 14 lit. d));
2. Legiuitorul a înțeles să diferențieze expres între sancționarea, pe de o parte, a nerespectării dreptului de preempțiune – aplicabilă strict încălcării art. 4 (i.e. „nerespectarea dreptului de preempțiune în condițiile art. 4”) și sancționarea contravențională a neîndeplinirii condițiilor din art. 41 și 42 (i.e. neplata impozitului în cazul art. 42).
3. Trimiterea către art. 16 se face „în mod corespunzător”

Este adevărat că, deși din lectura art. 16 alin. (1) se înțelege că acesta nu se aplică art. 42 alin. (2),  art. 42 alin. (4) statuează faptul că „[p]revederile art. 16 se vor aplica în mod corespunzător situațiilor prevăzute la alin. (1) și (2)”. Cu toate acestea, trimiterea nu se face ad litteram, ci mutatis mutandis, „în mod corespunzător”, adică în măsura în care art. 16 permite.

Reamintim faptul că art. 16 alin. (1) prevede două teze:

1. înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan fără respectarea dreptului de preempțiune, potrivit prevederilor art. 4 și 41
2. sau
   1. fără obținerea avizelor prevăzute la art. 3 și art. 9 alin. (1) și (2) este interzisă și se sancționează cu nulitatea absolută.

Din cele expuse supra, înțelegem că neîndeplinirea procedurii preempțiunii din cadrul art. 16 alin. (1) se aplică „prevederilor art. 4 și 41”, nu și art. 42. Chiar și așa, admițând că prima teză este inaplicabilă vânzării pachetului de control, printr-o interpretare extensivă, și luând în considerare că interpretarea textului de lege trebuie făcută în sensul în care acesta să se aplice, indiferent de cât de criptic este, trimiterea către art. 16 din cadrul art. 42 alin. (4) poate fi considerat, în parte, a fi făcută către teza a II-a a art. 16 alin. (1)[10].

Chiar mai mult decât atât, în urma amendamentelor recente aduse prin Legea nr. 116/2024 de modificare a Legii 17, prin care a fost introdus alin. (2) al art. 16[11], se poate considera, inclusiv, că trimiterea din art. 42 alin. (4) este făcută la noul art. 16 alin. (2). Cu toate acestea, ipoteza acestei prevederi este „înstrăinarea prin vânzare a terenurilor”, iar nu, așa cum prevede art. 42 alin. (2), „înstrăinarea prin vânzare a pachetului de control” și, pe această cale, obiter dictum, opinăm în sensul în care, nici art. 16 alin. (2) nu poate fi aplicabil ipotezei vânzării pachetului de control, ci doar încălcării art. 42 alin. (1). În cazul art. 42 alin. (2) rămâne a se aplica doar sancțiunea contravențională prevăzută în art. 14 lit. d).

• Concluzii privind regimul sancționator al vânzării pachetului de control

În consecință, încălcarea art. 42 este sancționată:

• Contravențional, doar pentru neplata impozitului de 80% asupra diferenței pozitive dintre valoarea terenurilor existentă la momentul înstrăinării pachetului de control și cea de la momentul dobândirii terenurilor.
• Cu nulitatea absolută, doar pentru neîndeplinirea obligației de a obține avizele prevăzute la art. 3 și art. 9 alin. (1) și (2) din Legea 17 și doar în măsura în care sancțiunea este proporțională (i.e. nulitatea parțială, numai în privința transferului drepturilor asupra terenurilor supuse regimului impus de Legea 17).

Conform formei în vigoare a Legii 17, în cazul vânzării pachetului de control conform art. 42 alin. (2) nu există obligația parcurgerii procedurii preempțiunii și, pe cale de consecință, lipsa acesteia nu poate fi sancționată cu nulitatea absolută.

• Rațiunea legii nu obligă la aplicarea procedurii preempțiunii

Expunerea de motive a OUG 104 este relevantă în identificarea ratio legis a art. 42 din Legea 17 prin stabilirea faptului că modificările au fost impuse pentru „a se asigura că scopul cumpărării bunului nu a fost unul speculativ[12]”. Or, nu aplicarea procedurii preempțiunii este în măsură a împiedica specula, ci impozitul în cotă de 80% aplicabil asupra diferenței de preț.

Preempțiunea nu interzice potențialului speculant să stabilească un preț excesiv vânzării terenului pe care îl deține, dar impozitarea diferenței de preț garantează descurajarea vânzătorului în creșterea rapidă și nejustificată a prețului vânzării terenului.

• Implicații practice și direcții viitoare

În practică sunt des întâlnite transferurile pachetelor de control ale persoanelor juridice care au în proprietate unul sau mai multe terenuri agricole situate în extravilan. În lipsa unui cadru legal clar, există riscul generării unei practici neunitare atât la nivelul instituțiilor publice, cât și în rândul tranzacțiilor de părți sociale/acțiuni.

Chiar și așa, în fapt, admițând ad absurdum că vânzarea pachetului de control ar fi supusă procedurii preempțiunii, este puțin probabil ca mecanismul de stabilire a prețului din oferta de vânzare aferentă procedurii preempțiunii să poată fi unul coerent, ținând seamă de faptul că, în cazul vânzării părților sociale sau a acțiunilor, spre deosebire de ipoteza vânzării de active, mecanismele de stabilire a prețului depind de alte elemente de determinare decât suma activelor fixe pe care le deține societatea.

Ținând seamă de neclaritatea actuală a cadrului legal și de riscurile pe care aceasta le poate genera, considerăm că este necesară clarificarea legii în sensul în care, din interpretările aduse, reiese voința legiuitorului.

Până atunci, pentru aceste motive, neaplicarea preempțiunii în cazul vânzării pachetului de control nu ar trebui înțeleasă ca o eludare a legii, ci ca aplicarea întocmai a dispozițiilor Legii 17.

[1] În parcursul prezentei lucrări, noțiunea de „vânzare a pachetului de control” va avea în vedere ipoteza descrisă de art. 42, adică înstrăinarea pachetului de control al persoanelor juridice care au în proprietate unul sau mai multe terenuri agricole situate în extravilan și care reprezintă mai mult de 25% din [proprietățile imobiliare ale persoanei juridice].

[2] Voința legiuitorului privind „diminuarea achiziției terenurilor pe piața funciară pentru scopuri speculative” [Expunerea de motive a Legii 175, p. 1], așa cum reiese din succesiunea modificărilor legislative și a expunerilor de motive aferente, este aceea de combatere a speculei cu terenuri agricole prin măsuri fiscale energice, or aplicabilitatea procedurii preempțiunii nu este în măsură să atingă acest deziderat al legiuitorului.

[3] Este avut în vedere cadrul legal aplicabil în urma modificărilor aduse Legii 17 prin legea de modificare 116/2024. În esență, prin modificările aduse nu sunt rezolvate niciunele dintre problemele existente cu privire la incongruența dintre instituția art. 42 alin. (2) și restul corpului reglementar al Legii 17. Recte,modificările chiar adâncesc incongruențele măcar prin faptul că noul alin. (2) al art. 16, deși nu exclude expres ipoteza art. 42 alin. (2), se referă doar la „[î]nstrăinarea prin vânzare a terenurilor” și nu la înstrăinarea pachetului de control. Opinăm că o parte dintre raționamentele expuse în prezenta se pot aplica, mutatis mutandis, și în cazul aplicabilității art. 16 alin. (2) la ipoteza art. 42 alin. (2) fără ca aceasta să reprezinte obiectul prezentului articol.

[4] Textul de lege a fost introdus prin art. I pct. 3 din Legea 175 și ulterior modificată prin OUG 104.

[5] Textul de lege a fost introdus prin art. I pct. 3 din Legea 175, fără a suferi altă modificare în urma OUG 104 decât renumerotarea de la alin. (3), la actualul alin. (4).

[6] Textul de lege, propus inițial într-o formă diferită în textul originar al Legii 17, a suferit 3 modificări.

[7] Am ignorat, voit, modificarea adusă prin Art. II pct. 4 din Legea 68/2014 ca fiind lipsită de relevanță pentru cele propuse de prezenta lucrare.

[8] Expunerea de motive a OUG 104, p. 4

[9] Expunerea de motive a OUG 104, p. 3.

[10] Deși este posibil ca interpretarea legii să conducă la o asemenea concluzie, în fapt, ea nu poate fi urmată în absența unor norme metodologice clare și proporționale. Spre exemplu, va fi disproporționată anularea întregii vânzări a pachetului de control (i.e. a transferului tuturor drepturilor cuprinse acolo, nu doar a proprietății asupra terenurilor) pentru nerespectarea formalităților referitoare la transferul proprietății asupra terenurilor care este posibil să nu reprezinte mai mult decât o parte nesemnificativă a vânzării.

[11] Înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan fără respectarea prevederilor art. 42 referitoare la obligația de plată a impozitului este interzisă și se sancționează cu nulitatea relativă.

[12] Expunerea de motive a OUG 104, p. 5.

Articol susținut de Filip & Company